Samowola budowlana – jakie niesie konsekwencje?

Prawo własności do nieruchomości jest ograniczane przez szereg aktów prawnych. Najwięcej aspektów dotyka jednak Prawo budowlane. Bez zgody właściwego organu zasadniczo właściciel nie może posadowić na działce nic, co nie jest blaszanym garażem lub drewnianą altaną. Stąd też, aby wybudować dom lub inny obiekt budowlany, przed rozpoczęciem prac konieczne jest wystąpienie przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. W innym wypadku właściciela nieruchomości będzie czekała długa i kosztowna procedura legalizacyjna lub nawet obowiązek rozbiórki. W odniesieniu do bardziej skomplikowanych konstrukcji samowola budowlana może okazać się dużym problemem. Brak kontroli ze strony organów architektoniczno-budowlanych może doprowadzić do tego, że budynek będzie wzniesiony niezgodnie ze sztuką, a jego konstrukcja będzie niestabilna i mało wytrzymała. Samowola w skrajnych wypadkach może stanowić zagrożenie dla życia mieszkańców budynku oraz osób postronnych – przechodniów.

Mimo że w mediach słyszymy jedynie o tych najbardziej niedorzecznych lub zuchwałych samowolach budowlanych, jak rozbudowa Hotelu Czarny Kot przy Arkadii w Warszawie czy też budowa zamku w Łapalicach, stwierdzić należy, że samowola budowlana w Polsce ma się dobrze. Nadzór budowlany nie ma obowiązku kontrolowania wszystkich placów budowy czy sprawdzania historii budynków już wzniesionych, toteż nie każdy przejaw samowoli budowlanej jest wykrywany. Nieuczciwe działanie inwestora najczęściej zostaje ujawnione dopiero w trakcie innego postępowania administracyjnego prowadzonego wobec danej nieruchomości lub po prostu poprzez doniesienie organowi o tym fakcie przez osoby postronne. W takiej sytuacji inwestor, który dopuścił się budowy bez uprzedniego uzyskania zezwolenia, powinien liczyć się z wysokimi i bardzo dotkliwymi karami. Kiedy mamy do czynienia z samowolą budowlaną? Czy każdą samowolę można zalegalizować? Ile kosztuje legalizacja samowoli budowlanej? Jak wysokie kary może nałożyć organ na inwestora? O tym poniżej.

Kiedy możemy mówić o samowoli budowlanej?

Kwestie związane z samowolą budowlaną zostały uregulowane w art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Przepis art. 48 ustawy określa samowolę jako rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Jednocześnie ust. 1 przepisu uszczegóławia ten stan, wskazując, że z samowolą mamy do czynienia, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany:

• bez wymaganego pozwolenia na budowę,
• bez wymaganego zgłoszenia,
• pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że za samowolą budowlaną jest prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności Prawa budowlanego, ale nie tylko – wpływ może mieć również chociażby ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszeniem będzie przede wszystkim rozpoczęcie budowy lub jej przeprowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź właściwego zgłoszenia prac budowlanych. Do samowoli dojdzie również w sytuacji, gdy mimo złożenia wymaganej dokumentacji organ architektoniczno-budowlany złoży sprzeciw. Aby więc mieć pewność, że przeprowadzenie danych czynności budowlanych będzie realizowane zgodnie z prawem, należy ustalić, czy inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy wystarczające będzie jedynie jej zgłoszenie. Pamiętać trzeba, że nie wszystkie prace budowlane wymagają wykonania dodatkowych czynności formalnych. Kwestię obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz katalog obiektów, które powyższych nie wymagają, określa szczegółowo art. 28 i 29 Prawa budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że Prawo budowlane nie przewiduje możliwości przedawnienia się samowoli budowlanej. Za Sądem Administracyjnym w Gdańsku należy powtórzyć, że „ustawa nakazuje w każdym wypadku przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niezależnie od daty postawienia obiektu budowlanego, i jeśli istnieje możliwość – zalegalizowanie samowoli, w przypadku zaś braku możliwości legalizacji – rozbiórkę” (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Gd 723/10).

Rozbiórka czy legalizacja obiektu?

Budowa albo wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami skutkuje wstrzymaniem prowadzenia budowy przez organ nadzoru budowlanego. Co więcej, jeśli w związku z ową budową występuje stan zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, organ jest zobowiązany – oprócz wstrzymania budowy – nakazać zabezpieczenie obiektu budowlanego oraz terenu, na którym prowadzona jest budowa, a także nakazać usunięcie stanu zagrożenia. Powyższe działania muszą zostać podjęte przez inwestora bezzwłocznie po doręczeniu mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Inwestorowi przysługuje prawo wniesienia zażalenia na decyzję organu nadzoru budowlanego.

Jeżeli prowadzone prace budowlane lub istniejący już obiekt budowlany nie stanowi zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, organ w postanowieniu informuje inwestora o prawie do złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej wraz z podaniem zasad obliczania tej opłaty. Dopiero w przypadku, gdy pomimo doręczenia decyzji o wstrzymaniu budowy i prawidłowego pouczenia inwestor będzie kontynuował prace, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Ponadto prowadzenie budowy po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prac może skutkować nałożeniem na inwestora kary grzywny. Warto podkreślić, że rozbiórka nie powinna być pierwszym wyborem organu. Zobowiązany jest on do zbadania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest zgodna z przepisami, w szczególności z Prawem budowlanym oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy w praktyce możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki powinien być bowiem orzeczony, dopiero gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Należy jednak pamiętać, że nie każde działanie niezgodne z Prawem budowlanym będzie stanowiło samowolę. Prowadzenie prac budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie stanowi o samowoli budowlanej. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymusić na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu oraz w przepisach prawa. Dopiero jeśli inwestor uchyla się od powyższych obowiązków, organ może w drodze decyzji nakazać mu zaniechanie dalszych prac lub rozbiórkę obiektu. Warto w tym miejscu przybliżyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 1999 roku (sygn. akt: IV SA 397/97), który stwierdził, że „istotne znaczenie do oceny, czy doszło do samowoli budowlanej ma sam przebieg postępowania administracyjnego. W wypadku, gdy wobec zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków doszło do zrealizowania obiektu, nie powinno się stosować przepisu art. 48 Prawa budowlanego (wstrzymanie budowy, legalizacja lub nakaz rozbiórki), lecz art. 59 dotyczący pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można bowiem w takiej sytuacji przyjmować, że działanie inwestora stanowi samowolę budowlaną, gdy w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji”.

Legalizacja samowoli – uprawnienie, a nie obowiązek

Warto zwrócić uwagę na nowy przepis Prawa budowlanego dodany do ustawy w 2020 roku w wyniku nowelizacji. Chodzi o art. 48a, zgodnie z którym procedura legalizacji obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej wszczynana jest na wniosek. Oznacza to, że legalizacja stanowi uprawnienie, a nie obowiązek. Prawo do złożenia owego wniosku przysługuje inwestorowi, właścicielowi nieruchomości lub zarządcy samowolnie zrealizowanego obiektu. Ust. 1 przepisu wskazuje, że wniosek powinien zostać złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W przypadku jednak, gdy na postanowienie o wstrzymaniu budowy zostanie złożone zażalenie, termin do złożenia wniosku o legalizację samowoli biegnie od dnia, kiedy postanowienie o wstrzymaniu budowy zyskuje charakter ostateczny.

Omawiany przepis ma również inne istotne znaczenie. W przypadku, gdy podmiot uprawniony (w praktyce zazwyczaj inwestor) nie złoży bowiem wniosku o legalizację samowoli budowlanej lub złoży, ale z naruszeniem terminu, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany orzec o rozbiórce obiektu budowlanego. Ustawodawca nie dał zatem organom prawa do samodzielnego decydowania, czy obiekt może zostać „uzdrowiony”, czy też należy go wyburzyć. W sytuacji, gdy inwestor nie podejmie inicjatywy i nie postara się o legalizację budowy, organ zawsze będzie musiał zakończyć sprawę wydaniem decyzji o rozbiórce.

Opłata legalizacyjna

Nowelizacja Prawa budowlanego usunęła z ustawy przepis wskazujący na odpowiedzialność karną za dopuszczenie się samowoli budowlanej. Ustawodawca pozostał jedynie przy karach pieniężnych. Fakt ten jest o tyle istotny, gdyż art. 59f Prawa budowlanego określający kary administracyjne za odstępstwa od projektu budowlanego stosowany jest również przy wyliczaniu opłaty legalizacyjnej (art. 71a Prawa budowlanego).

Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnik wielkości obiektu (w) określa załącznik do ustawy – Prawo budowlane. Podstawowa stawka opłaty (s) aktualnie wynosi 500 zł. Jeżeli w skład obiektu wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom obiektów, opłatę stanowi suma opłat obliczonych dla poszczególnych kategorii. Dodatkowo opłatę legalizacyjną oblicza się odrębnie za każdą nieprawidłowość stwierdzoną w trakcie kontroli. Opłata zostaje nałożona na inwestora.

Samowola budowlana – podsumowanie

Samowola budowlana, szczególnie w odniesieniu do budynków wymagających pozwolenia na budowę, jest zjawiskiem dalece niepożądanym. Stawianie skomplikowanych i zaawansowanych architektonicznie obiektów bez właściwej kontroli może stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia osób przebywających na terenie danej nieruchomości. Ustawodawca odszedł jednak od stanowiska, że każdy budynek wybudowany bez właściwego zezwolenia należy poddać rozbiórce. Jeżeli obiekt został wybudowany zgodnie ze sztuką, to należy jedynie uporządkować sprawy formalne. Wprowadzony zatem został przepis, zgodnie z którym w przypadku otrzymania decyzji o wstrzymaniu prac budowlanych w związku z samowolą, inwestor może wnioskować o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Dopiero brak możności lub chęci inwestora w tej kwestii będzie skutkowało wydaniem decyzji o wyburzeniu nielegalnie posadowionego budynku.